当“最强大脑”遇上“最强戏精”：纽约政府如何做预算？

当我们聊起城市时，总会讨论各种政策。从住房、医疗到市政建设，这些政策决定了我们在城市中生活的方方面面。

我们关注城市政策，却总是忽略一个重要的概念——预算。尽管大家都明白“钱很重要”这个道理，但动则好几百页的政府预算文件以及那一长串的数字和表格总是显得过于冰冷、难以咀嚼。

其实不然。政府预算听起来虽然单调无比，但实际上它的“戏”是最足的。

在电影《黑客帝国》中，无数个滚动的字节构成了庞大的母体世界（The Matrix）。政府预算里的数字虽然看起来没有《黑客帝国》那么酷炫，但其本质也是一种编码（code）——预算构建出的，正是整座城市运作的底层逻辑。

电影《黑客帝国》（The Matrix）

研究生毕业后，我来到了纽约市预算局工作。纽约是全美国最能花钱的城市，其一个市的政府预算比弗罗里达一个州的还大。作为“资本主义政治机器”上的一颗小螺丝钉，我参加了这座城市的预算管理和制定。小到批准政府部门购买卫生纸，大到制定多个市政项目的建设计划，这些事务让我看到了一些数字背后的故事——有的很奇妙，有的很奇葩。

在纽约，各个政治家、官员和居民永远在对有限的资源进行博弈。其博弈的结果最终都会以美元数的形式体现在每年的政府预算中。预算是各种城市政策的量化体现，它往往比写得天花乱坠的新闻更能真实、直接地体现政府的各种意愿和风向。

这期，我就来“八一八”纽约的预算局，谈谈我所理解的这座“政治机器”和它的运作逻辑。还和上回一样，“故事汇”在前头，干货和思考在后头。

一、最被人痛恨的政府机构

纽约市长公布2019财年预算图片@Benjamin Kanter

纽约市预算局的全称是NYC Mayor's Office of Management and Budget（市长管理与预算办公室）。在加入预算局之前，我其实并不知道自己将在工作中扮演“坏人”的角色。

纽约预算局很庞大，但其组织结构却相对扁平化。400多名分析师按照政策领域被分成各个工作组，每个工作组再专门对接一个市政部门。比方说，纽约市的公共绿地和游乐设施是由公园局负责，那么预算局里就有一个相应的“公园工作组”，由5至6名预算分析师组成，专门管理公园局的资金和预算。相应地，交通局的预算将由“交通工作组”管、住宅开发局的预算将由“住宅工作组”管……

在每年的预算季刚开始的时候，各个市政部门会向其对应的预算局工作组“伸手要钱”，递交它们各自明年新的项目计划以及预算方案。我们在预算局里将这些部门的新计划称作“New Needs”。

市政部门的新需求可谓是五花八门。有些很抽象，比如好几千万美元的节能减排计划（然而可能没人知道这个计划具体要怎么操作）；有些则很具体，比如申请3万6千美元来为办公室购置32台电脑（电脑的型号可能都确定好了）。

面对这些部门的各种需求，预算局工作组的分析师们需要使出全部的智商，唱起“黑脸”来找茬。

在我刚开始接触预算制定的时候，我的组长就语重心长地告诉我：

“伸手要钱的政府部门往往不会把所有的信息都公布得一清二楚。你啊，就要比它们更聪明，用一轮一轮枪炮式的提问，来洞察每个需求背后的故事。只有这样，你才能分析出每个新需求的内部逻辑、价格运算以及政策意义。”

近代政治学之父——马基雅维利（Machiavelli）曾说过，君主只有像狐狸那样狡猾，才能识破各种陷阱。的确，我在工作中发现：

有时候，政府部门的需求是虚假的，比方说，他们申请添置32台新电脑，但查出来竟发现其实这个部门前不久才刚刚集体更新过硬件，且这段时间没有人员扩招的计划，所以根本不需要买电脑；

有时候，部门的需求虽然是真实的，但资金数额计算有误——3万6千美元可能是电脑的市场价，但政府集体采购时可能会有优惠；

还有时候，需求本身没有问题，但却不是那么紧迫，可以等到以后再来拨款支持。

有人说，美国政治的本质即是人民对政府的不信任。其实光是在政府内部，也存在预算局对其他部门的不信任。

所以其实预算局的工作，并不只是和数字打交道、做做加减乘除。我们的工作更像是侦探：通过对各种数据和文件进行研究分析，以及通过和市政部门的负责人进行直接对（拷）话（问），我们判断每一个新需求的真实性、准确性和必要性。在这个阶段，预算局的分析师非常不留情面。面对我们，其他政府部门也许是有些害怕或者充满“恨意”的。

二、唱完黑脸唱红脸

电影《变脸》（Face/Off）

纽约预算局的“大boss”叫做“预算主管”（Budget Director）。预算主管由市长直接任命，她是直接和政治家们进行对话、掌管整个城市钱袋子的最高级政府职员。

我作为局里的一颗小螺丝钉，平常除了在电梯里偶遇主管之外，是接触不到她的。只有在制定预算的中后期，我才有机会跟着组长一起进她办公室、在她面前做汇报。

但对预算主管做汇报时，我发现自己的身份竟有了180度的转变。

面对主管，我们这些工作组的成员从一开始的“侦探”变成了“推销员”。起初，我们还和自己负责的市政部门“对着干”，但到了预算主管的面前时，我们却站到了市政部门的同一战线，成为了项目的推荐者。

这是因为，从一开始的前期审查到中后期的总结汇报，预算局工作组的任务已经从“买方”变成了“卖方”。之前唱“黑脸”时，我们的目的是筛选出真实、准确且重要的好项目。现在我们面对预算主管，就需要唱起“红脸”来推荐这些项目，代表我们各自负责的市政部门向主管“拿钱”。

“黑脸”代表着绝对的技术理性。在金融领域，买方只有对一家公司进行了深入的分析，才能预判投资能否有丰厚的回报，并依此决定是否买入；公共财政从某些方面来说与金融有相似之处，其核心任务是将纳税人的钱分配到回报最高的地方。对于政府来说，确保项目和需求的真实性、准确性和必要性，是整座城市财政健康和政策合理的必要条件。

既然工作组的分析已经确保了这批项目的质量，那么预算主管为什么不直接给我们推荐的所有项目都批钱就好了呢？什么我们还得去唱这个“红脸”、绘声绘色地尝试说服她？

这是因为，技术理性并不是预算制定过程的全部。在预算这场“戏”中，工作组的人设和主管的人设存在根本上的不同。

（编辑：温州站长网）

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