当“最强大脑”遇上“最强戏精”：纽约政府如何做预算？

我们作为预算局工作组的分析师，和各个部门有频繁、直接的接触，因此我们了解并关心各自考察项目的种种细节。但对于主管以及市长等政治家们来说，他们在意的则不仅仅是项目本身，而是公共资源在不同政策领域的分配以及这背后的政治角逐。

如果资源是无限的话，那么每一个应该得到拨款的好项目都应该被写进政府预算中去。然而，因为真实世界中的资源总是有限的，所以并不是每一个真实、准确和必要的项目都能够得到资金支持。

图片@Tagger Yancey IV

在见完预算主管后，我问组长：

“所以在纽约，每年的政府预算到底有没有一个封顶值？如果有的话，这个封顶值到底是多大？”

组长笑了笑，说：“其实对于这个问题，很少有人能答得清楚。级别越高的人，在看待预算的时候，关注的往往就越不是数值本身的大小。他们关注的，是不同政策领域之间的对比。”

在看待数字时，相对值比绝对值重要。这，便是最直观的预算政治。

打个比方，如果主管说“纽约市交通局今年申请的预算太高了”，那么她的意思也许并不是说这份预算的数值本身太高。她的言下之意可能是：“和其他部门的预算相比，交通局的预算不合理，因为在目前的政治环境下，交通并不是市长最需要发力的领域。”

正是因为资源的有限性以及预算制定的政治性，“侦探”们费尽心思筛选出的项目最终往往无法全部顺利获批。因此，我们在对自己负责的市政部门唱完“黑脸”之后，还需要代表他们向预算主管唱“红脸”，从而在狭窄的政治空间内，为城市生活不同的领域争取有限的资源。

三、一次惊心动魄的“无用功” 

经过了一番折腾，我们做出来的预算终于递到了市长面前，等待市政厅的最终批准和公布。一般这时候，我们这些分析师的工作也就算是到此结束了。“黑脸”也好，“红脸”也罢，我们终于可以休息休息、进入愉快的“悠闲期”了。

正当我和同事在各自座位上“打酱油”时，组长突然气喘吁吁地赶来，说：“之前做的工作得全部撤回。”

什么？Ctrl + Z？这是怎么回事？

还请让我来把这史上最奇葩的“无用功”的原委缓缓道来。

纽约政府预算分为两个大类：日常支出预算（expense budget）和大型建设预算（capital budget）。前者负责支付公务员工资、房租和卫生纸之类的运营开销；后者用于修路、搭桥和建公园等市政项目*。我们组这回被告知需要撤回的，是前不久才刚制定好的建设预算。

在政府的预算和账单中，时间是个非常重要的概念。建设预算表中除了显示项目名称、金额和资金来源外，还会专门记录时间：一笔钱或批给今年，或批给之后的某一年，其指定的时间会被严格地登记在预算表中。

举个例子，某公园A在2018年得到了纽约政府的100万美元拨款支持，并计划在当年就投入建设。那么在政府公布的建设计划（capital plan）中，这100万美元就会被记在2018年下。

然而，政府要建一个公园，需要设计、采购、建造等多个流程——这些过程通常需要花上好几年的时间。如果公园A在2018年只完成了设计工作而已，那么市公园局在2018年实际出资的金额也就会仅仅只是项目的设计费；这就导致了在2018年，市公园局在该项目的实际出资将会大大低于项目的整体预算。

实际出资的英文叫做“commitment”。这个词很有意思，其既有“投入”的意思，也有“承诺”的意思。在政府预算的语境下，这种一词多意的情况倒是十分贴切的——政府把预算里的钱花出去，即是兑现了自己当初做预算时的承诺。

纽约政府非常关注commitment，并会将承诺出资率（commitment rate）作为考核各部门业绩的标准之一。其计算方法就是用每年实际花出去的钱，除以预算中一开始分到的钱。

对于公园A这个项目来说，如果2018年实际花出去的钱只有设计费15万美元的话，那么这个项目在2018年的承诺出资率就只有15%（即设计费15万美元除以总预算100万美元）。

搞建筑工程的人都知道，绝大部分的建设项目无法在一年内完成。所以如果公园项目都是像这样记账的话，公园局在2018年的总体承诺出资率会非常的低。如果一个部门承诺出资率太低的话，它便会受到预算紧缩的惩罚。这是因为，在预算主管和市长的眼里：

极低的承诺出资率表示该部门花钱的能力不强。一个不怎么花钱的部门，自然不需要在未来拿到更多的项目预算；

每年，各个部门没有花完的建设用款会被保留并登记到来年的预算中去的。这样一来，如果一个部门今年有很多钱没有用完，遍会给人一种“这家伙钱还很多”的错觉，因此来年的预算中会减少新进资金的数额。

可是，公园项目的承诺出资率低，其实既不能表示公园局不会花钱，也不能说明公园局之后不需要新的资金——项目周期本身的长度往往才是承诺出资率太低的“罪魁祸首”。

我们作为预算局的分析师，非常心疼公园局的这种窘境。所以，为了让预算中资金的时间分配能更加合理地反映项目实际的周期，我们会和公园局进行合作，在制定预算时，对资金的时间分布做出精密的调整。

打个比方，如果项目A（总价100万美元）将在2018年完成设计（15万美元）、在2019年完成建设（85万美元）的话，那么我们就会在预算表中，从原先2018年的100万美元中拿出85万美元放进2019年的那一列里，以此改善承诺出资率。

通过把单个项目的总预算拆成不同的部分，并按照项目的时间线将金额分配到不同的财年内，这个项目每年的承诺出资率将得到大幅度的提升。

这个操作听起来很简单，执行起来可挺费事。

为了达成预算在时间维度的合理分配，公园局的项目经理（project manager）和景观建筑师们需要为我们提供高质量的项目时间表。我们收到后，将根据每个项目不同的进度，在庞大的市财政系统里修改各项目的资金的分配。除了新项目以外，正在进行的项目也得被修改，从而提高公园局的整体承诺出资率。因为每个项目的调整幅度不同，所以预算修改无法通过函数来一次性解决；纽约的公园建设预算表中有2000多行信息，这些都得一个个手工输入……

麻烦归麻烦，但让预算的时间线和实际项目进度保持一致，可以提高公园局的承诺出资率，以免让它们在预算中被“冤枉”——这是一个城市的财政状况健康以及过程公平的体现。

（编辑：温州站长网）

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