当“最强大脑”遇上“最强戏精”：纽约政府如何做预算？

然而，在这一切都做完之后，组长突然接到了市政厅的通知，让我们撤销之前所做的工作，把预算的时间分配改回到最初的样子。

这样一来，市公园局的承诺出资率会重新回到一个极低的水平。我实在是想不通了，市政厅到底为什么会提出这样的建议？

四、时间即是政治

纽约市政厅

市政厅之所以让预算局做这种看似不可理喻的“无用功”，主要是基于当时的选举政治。

在纽约，公园的建设资金通常来自于市长、市议会议员以及行政区区长的拨款。这些人物都是政治家，是由纽约市民一人一票选举产生的。

每年，政府的预算表都会对市民完全公开。民众可以通过读取预算中的各种信息（项目、金额和时间等），来了解这届政府的政治偏好。

对于许多选民来说，如果政府把某项目在2018年的100万美元预算改成了15万美元，并把剩下的85万美元放到了2019年，就意味着该项目被严重拖延了，而项目的拖延意味着政府忽视了这个公园的重要性、没有履行一开始所做出的承诺。这样一来，选民很有可能会因此对现任的官员们丧失信心，并在投票时表态。这，便是资金和时间相互作用所产生的奇妙的政治效应——它并非完全的不理性，其存在的原因主要是技术官僚和选民之间的信息不对称。

预算的这种政治性在大选年间（election year）会尤为明显。当年组长通知我们去做“无用功”时，正是纽约市的大选前夕——几个月后，市长、市议会议员等职务将进行选举。在大选前的重要关头，政治家们想要争取连任，因此绝不敢做任何可能影响民意的事。

于是，因为调整项目的预算可能会被市民视为项目延期，所以市政厅对我们发出了指令，要求撤回预算表的所有改动。毕竟，将建设资金往后推移，是有着极高的政治风险的。

但也正是因为这样，市公园局的承诺出资率将不得不再度变低。到头来，公园局的预算将受到“惩罚”，许多新的公园项目将得不到资金支持，选民会满意吗……

从技术的角度来看，要想达到资金的理性分配，决策者需要将目光放广，看到整个项目的全部周期；资金的分配只有遵循项目本身在时间线上的进度，才能达到市财政状况的健康。可是，由于技术官僚和广大选民之间存在着信息鸿沟，普通市民不一定知道并理解项目的实际周期，因此，对于政治家来说，迫于选举的压力，将目光集中在当前这一年才是最有效的战略，哪怕这种行为会对资金的使用效率和城市的总体建设造成不良的影响。

那怎么办呢？我问组长。

“没什么办法。技术理性和政治权力遵循着不同的逻辑，对于‘时间’这个概念，两者实在是有着非常不同的理解和安排。”

 结论：重新理解政治机器

电影《黑客帝国》（The Matrix）

“政府”到底是什么？我们该如何理解它？它到底是像家长那样在“监护”我们？还是更像是“活雷锋”（非盈利组织）那样在服务我们？亦或是像帮派那样在进行统治？

初到纽约预算局的我，当时最直观感受是：这里的政府既不像家长，也不像非盈利组织或帮派；它其实像是一个企业。

不管你是否专门研究过政府，你都一定听过“政府企业化”这个概念。政府企业化，指的是政府的本质越来越向企业的逻辑靠拢——作为市场环境中的“经济主体”（economic agent），政府和企业一样，在运营上重视效益等各种指标的量化考核，在目的上追求经济体量和利润的增长。

现在，当你在Google中输入“run government”时，搜索建议的第一条就是“run government like a business”。政府和企业之间的边界日益模糊，这已是大众思潮。特朗普当选总统的承诺之一，正是要像运营企业一样地来“运营美国”。

在纽约政府，这种“企业化”的运营逻辑是极其深入的。

预算局是整个市政府的CFO（首席财务官）：当其他部门向我们提交新需求时，我们会做出“买方研究”式的投资报告；当制定大型市政项目的预算时，我们会考核各部门的关键绩效指标（KPI，如前文提到的承诺出资率）。之所以要像管理企业一样地管理各部门，是为了让政府的每一个决策都在经济上站得住脚，避免公共资源的浪费和权力的滥用。

说白了，即是让技术理性来为财务健康保驾护航。

这种政府的企业化行为并不只存在于美国等成熟的资本主义市场经济体。在中国，越来越多的学者开始用企业的目光来重新分析并定义地方政府的行为和逻辑。国内政府官员面临经济发展的压力，同时各省市之间对企业和人才之间的竞争日益加剧，这使得分权制下的地方政府逐渐地像企业那样制定目标、管理资源、执行政策、提高效益。

如果你读过赵燕菁的《土地财政：历史、逻辑与抉择》等文，你应该对这种政府企业化的视角并不陌生。事实上，赵燕菁当年在英国的博士论文就叫做The Market Role of Local Governments in Urbanization（城市化中地方政府的市场作用）。他将地方政府比作“企业”，其“产品”即是各种公共服务。在论文中，赵燕菁对政府的“商业模式”（business model）、投入-产出结构、融资手段和交易成本等进行了阐述和分析，这些是他日后分析中国地方政府的各种现状和变化趋势的理论基础。

赵燕菁

但是，政府的运作真的只遵循经济逻辑吗？当我们用看待企业的方式来理解政府时，我们的研究是否会忽略些什么？当我们用运营企业的手段来在现实中“run government”时，我们的公共生活是否会跟着跑偏？

（编辑：温州站长网）

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